18.04.07

Новая парадигма государственного управления 'Good Governance': пример Японии как перспектива для стран СНГ

Новая концепция понимания государственного управления отражена в понятии 'Good Governance', которое не имеет в русском языке точного эквивалента и впервые было предложено в 1997 г. в документах Программы развития ООН. В этих документах эффективное госуправление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях.

Источник: Менеджмент в России и за рубежом ?1/2004, автор: Саханова А.Н.

Новая концепция понимания государственного управления отражена в понятии 'Good Governance', которое не имеет в русском языке точного эквивалента и впервые было предложено в 1997 г. в документах Программы развития ООН. В этих документах эффективное госуправление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Предполагается, что управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчетности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма, инклюзивности и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер. Одновременно эффективность управления понимается как достижение целей в установленные сроки и с минимальными затратами общественных ресурсов. Сочетание демократичности и эффективности взаимно предполагают и обуславливают друг друга.

Концепция 'Good Governance' нашла отражение и в Японии. Проанализируем ее применение в развитии системы японского госменеджмента. Возможно, эти уроки будут полезны и на пространстве СНГ. (Рекомендации выработаны автором по результатам стажировки в Японии.)

Миссия правительства Японии состоит в предоставлении необходимых услуг через соответствующую политику 'GEMEINSCHAFT' и программы социально-экономического развития. В концепции 'GEMEINSCHAFT' главная задача - обеспечение комфорта членов общества и удовлетворение индивидуальных запросов. Критерии следующие: внутренняя солидарность, справедливость, отсутствие зависти, инвестиции в будущее поколение. Оценка способностей человека производится каждым по собственной шкале. Хотя конкурентоспособность является первым условием для производственной сферы, она не является существенной характеристикой госуправления. Вместо этого особое значение имеют равенство и справедливость. Японское правительство осуществляет реформирование системы управления. Полномочия правительства поделены между тремя ветвями власти. Законодательная власть состоит из парламента (палаты представителей, палаты советников, суда по вопросам импичмента, комитета по вопросам обвинительных актов, парламентской библиотеки). Исполнительная власть объединяет кабинет министров, совет аудита, офис премьер-министра, министерства: финансов, образования, здравоохранения и благосостояния, сельского хозяйства и рыболовства, внешней торговли и промышленности, транспорта, почты и телекоммуникаций, труда, строительства, внутренних дел. Судебная ветвь - верховный суд, высший, окружной, семейный, общий суды, комитет следственного ведения.

Организационная структура правительства схожа со структурой правительств в других странах. Важное отличие состоит в наличии девяти агентств, которые находятся при офисе премьер-министра. Несмотря на то, что данные агентства координируют работу соответствующих областей деятельности, обязанности двенадцати министерств остаются в силе. Максимальное количество министров фиксировано: не более 20. Типичная организационная структура министерства представлена министром и вице-министром (членами парламента), административным вице-министром (профессиональным госслужащим), секретариатом (отделения), бюро (отделения), агенством (департаменты), исследовательским институтом. Функции управления поделены между Министерством финансов и Агентством менеджмента и координации. Министерство финансов отвечает за координацию политики и действий министерств посредством бюджета, Агентство менеджмента и координации ответственно за госуправление (организационная структура, обязанности госслужащих). Функции Агентства менеджмента и координации предписаны Национальной правительственной организацией права. Это:

• планирование основных административных вопросов;
• координация и интеграция организационной структуры, фиксирование количества персонала;
• обзор, планирование и развитие программ;
• пересмотр структурного устройства, вопросы упразднения госкорпораций;
• пересмотр устройства административных органов и фиксирование их количества;
• совершенствование информационной системы и управление межминистерским компьютерным центром.

С целью ограничения роста административных органов и госкорпораций правительство проводит регулярную 'чистку'. Это вынуждает каждое министерство пересматривать обоснование своего существования. Создание новой организационной единицы должно быть компенсировано уничтожением равноценной ей, что способствует динамичной реструктуризации министерств, контролю роста численности персонала.

Механизм контроля рабочей силы базируется на законе об общей численности персонала, принятом в 1967 г. и Плане сокращения персонала. Закон определяет верхнюю границу общего количества персонала, работающего полный рабочий день (899 333 чел.). В дополнение к верхней границе общего числа персонала правительство выполняет план по систематическому сокращению персонала. Размеры сокращения для каждого министерства определены с некоторым дейдвудом. Успех осуществления плана сокращения персонала за последние тридцать лет очевиден: в среднем ежегодно сокращалось 10 000 человек.

Параллельно плановому сокращению персонала каждое министерство имеет возможность ежегодно увеличивать количество персонала. Просьба об увеличении количества персонала для удовлетворения важных потребностей рассматривается Агентством менеджмента и координации. Общая численность правительственного персонала не должна выходить за верхнюю границу, установленную законом.

Правительственная реформа в Японии берет начало в ноябре 1945 г. Первоначально реформистские меры были сконцентрированы на главных вопросах, таких как: улучшение предоставляемых услуг, повышение эффективности госслужб, устройство и обновление правительства. Однако большинство рекомендаций не были выполнены.

В течение 70-х годов Япония стояла перед лицом экономических и экологических трудностей, вызванных нефтяным кризисом. В марте 1981 г. была создана вторая временная комиссия для проведения реформ. Задачами ее были пересмотр механизмов госуправления, проведение исследований и составление рекомендаций в помощь правительству. Конечный доклад комиссии был представлен в марте 1983 г. Главной целью реформы было восстановление финансового здоровья путем снижения расходов без повышений налогов. Два вопроса - создание обеспеченного общества и благоприятное содействие мировому сообществу - были определены в качестве целей правительства. Дополнительно были поставлены еще четыре цели: реагирование на изменения и адаптация к ним, сохранение последовательности в политике, повышение эффективности совершенствования правительственных действий, приобретение доверия народа. Большинство этих целей были достигнуты.

Организационная структура правительства стала проще, эффективней, адекватней изменяющемуся социальному и экономическому окружению. Несмотря на то, что реорганизация происходила по принципу 'чистки', с целью удовлетворения новых потребностей были созданы новые агентства (Агентство по окружающей среде, Национальное агентство по землям, Агентство развития Окинавы). Количество бюро оставалось неизменным. С 1979 г. 116 отделений на уровне центра были сокращены, в то время как в том же году 124 отделения были реструктуризованы. Количество сокращенных и реструктуризованных бюро превысило 20% от общего числа отделений [1, с. 64]. В 1967 г., когда был принят Акт об общем количестве персонала, численность правительственного персонала составляла около 900 тыс. человек; к концу столетия оно было сокращено в 20 раз. Ответственность за реформу несло Агентство менеджмента и координации.

Реформирование госкорпораций имело два аспекта: во-первых, реструктуризация или сокращение, во-вторых, приватизация некоторых из них. В результате реформы количество корпораций было сокращено с 113 в 1975 г. до 92 в 1991 г. Похожие или связанные между собой корпорации были объединены. Были приватизированы: Японская национальная железная дорога (JR), Японская солевая и табачная монополия (JT), Телеграфно-телефонная корпорация Hunnon (NTT). Это позволило повысить производительность, которая привела к сокращению персонала на 8 тыс. в трех корпорациях. Капитал, вырученный от продажи акций (NTT), составил 1082 млрд иен и был использован как общественный капитал.

В настоящее время реформа осуществляется по той же системе. В конце каждого года определяются главные пункты, которые должны быть выполнены в следующем финансовом году. Япония входит в новую эру, требующую принятия новой философии и нового мышления. Основой является сохранение роли правительства на минимальном уровне: осуществлять не контроль и регулирование, а помощь и поддержку; поощрять деятельность в частном секторе; формировать новое видение проблем и соответствующую политику.

Одним из аспектов концепции 'Good Governance' является содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Основным показателем, на основе которого предприятия относятся к субъектам этой категории, является средняя численность работников. В Японии средний бизнес имеет следующие параметры: горное дело, промышленность, транспорт, строительство - предприятия, капитал которых составляет менее 100 млн иен и численность персонала менее 100 чел.; оптовая торговля - капитал менее 30 млн иен и численность персонала менее 300 чел.; розничная торговля - 10 млн иен и численность персонала менее 50 чел.

Бизнес малого масштаба: промышленность и другие сферы - предприятия с численностью менее 20 чел.; торговля и сфера услуг - предприятия с численностью до 5 чел.

Мелкий бизнес: промышленность и другие сферы - предприятия с численностью до 5 чел.; торговля и сфера услуг - численность 2 чел.

На сектор малого и среднего предпринимательства приходится 90% всех предприятий страны. Согласно данным Администрации малого бизнеса (США) в Японии насчитывается 6,5 млн. небольших фирм, что составляет 3/4 от общего числа промышленных предприятий. На них работают 40 млн. чел., что составляет 81% от численности работающих.

Считается, что именно этот сектор позволил быстро превратить разрушенную войной страну в ведущую экономическую державу. Практически все прогрессивное рассматривается в связи с развитием малого предпринимательства. Малый бизнес преобладает в обувной, швейной и галантерейной промышленности, в производстве лекарств, комплектующих изделий и конструкций, розничной торговле, сфере услуг, в послепродажном обслуживании производственной бытовой технике.

Этапы политики по отношению к средним и малым предприятиям I период, восстановление экономики (с 1945 г. до середины 1950 г.). Основной задачей было установление экономической независимости Японии за счет восстановления промышленной индустрии. Была принята 'наклонная система производства', по которой исходные материалы распределялись по приоритетным отраслям (угольная, сталелитейная). В феврале 1947 г. Кабинет министров принял программу по развитию малого предпринимательства. Цель первого периода - устранение слабых мест в деятельности малых и средних предприятий из-за социально-экономических ограничений их деятельности. В 1948 г. создано управление по малому предпринимательству, были учреждены Народная корпорация по финансированию (1949) для краткосрочного кредитования и Государственная корпорация по финансированию небольших предприятий (1953) для долгосрочного финансирования.

II период, время высокотемпового роста экономики (с 1955 до 1970 гг.). Политика в 60-е годы способствовала увеличению масштабов предприятий. Капиталовложения в оборудование крупных предприятий увеличили потребность в рабочей силе с одновременным повышением зарплаты. В результате, малые и средние предприятия, удерживающие свои позиции за счет низкой зарплаты, вынуждены были повышать производительность путем увеличения капиталовложений в оборудование. Модернизация текстильной и машиностроительной отраслей продвигалась, главным образом, в силу Законодательства об ускорении модернизации небольших предприятий (1963). В процессе высокотемпового развития у небольших предприятий возникла серьезная нехватка рабочей силы. Повышение уровня дохода привело к расширению потребительной способности. Развертывались супермаркеты массовой продажи. В 1960 г. был принят закон 'О временных мерах по развитию небольших предприятий по видам', в нем рассматривались вопросы рационализации, качества, установки сооружений совместного пользования, конкуренции. Политическая лига малых предприятий в августе 1961 г. опубликовала Генеральный план основного законодательства о малом предпринимательстве, в котором предусматривались следующие меры: модернизация оборудования; повышение технического уровня предприятий за счет поощрения исследований и воспитания инженеров; введение современных методов управления и контроля; нормализация масштаба предприятия; повышение социального благосостояния служащих. В 1965 г. было учреждено Агентство взаимопомощи мелким предприятиям, в 1970 г. принято законодательство о развитии небольших субподрядных предприятий.

III период, стабильного роста (с 1970) Большую роль сыграло Законодательство об урегулировании предпринимательской деятельности крупных предприятий для поддержания предпринимательской деятельности небольших предприятий (1977 г.). Серьезное значение придавалось пополнению 'мелких ресурсов хозяйственного управления', активизировалась идея продвижения 'интеллектуального объединения' средних и малых предприятий. Правительство подталкивало их к конкуренции с крупными предприятиями.

IV период, 'пузырькового' раздувания экономики (с 1980 г.) с ориентацией на доходы от прироста капитала, расширение деятельности банков и инвестиционных компаний. В 1980 г. создана Госкорпорация среднего и малого бизнеса, которая представляет собой юридическое лицо, несущее ответственность за исполнение политики по координации деятельности мелких и средних промышленных предприятий. Число должностных лиц в ней - около 500 человек, направления деятельности: руководство средними и малыми предприятиями, система взаимопомощи для малых, предоставление ссуд и финансирование; подготовка кадров, предоставление информации, управление мерами для предотвращения банкротства.

Для совершенствования организационной структуры важно сотрудничество. Под повышением экономического статуса понимается деятельность, направленная на совершенствование экономической структуры, основанная на объединении средних и мелких предприятий для последующих совместных действий, при этом третий сектор всемерно поддерживает их экономическую базу. Под третьим сектором в Японии понимают систему кооперации различных предприятий с использованием комбинированного финансирования из государственных и муниципальных (первый сектор) и общественных источников (второй сектор). Госкорпорация среднего и мелкого бизнеса осуществляет свою деятельность по направлениям: координация составления прогнозов; организация системы кредитования работ, совершенствование организационной структуры средних и мелких предприятий за счет капиталовложений третьего сектора, разработка программ по повышению экономического статуса предприятий. Госкорпорация производит кредитование на срок от 15 до 20 лет по низкой ставке (2,7%); в зависимости от характера субсидированных работ возможно снижение ставки до 2,1% либо вообще беспроцентный кредит. В настоящее время Госкорпорация всемерно поддерживает стремление предприятий готовить необходимые кадры в специальных колледжах и повышать квалификацию персонала. Она взяла на свои плечи заботу о сборе, анализе и последующей популяризации информации, оказывающей непосредственное влияние на систему управления предприятия.

В финансировании бизнеса участвуют госбанки и специально созданные для этой цели частные финансовые институты. Во всех 52 административных единицах на уровне префектур местные власти организовали ассоциации по гарантированию займов. Гарантии предоставляются на весь объем займов (на их долю приходится 20%) и значительно расширяют кредитоспособность малого бизнеса. Из государственных институтов важны Корпорация страховых кредитов для малого предпринимательства и 4 специализированных банка по предоставлению долгосрочных займов под низкий процент: Корпорация по финансированию малого предпринимательства; Народная корпорация финансирования для очень мелких предприятий; Центральный кооперативный банк торговли и промышленности; Корпорация финансирования бизнеса с целью оздоровления окружающей среды.

Фонд взаимопомощи мелким предпринимателям - специальная финансовая структура, которая образуется на основе добровольных пожертвований. Фонд проникнут духом взаимопомощи и предназначен для стабилизации положения предприятия и помощи, когда какой-либо ответственный работник фирмы оставляет службу или уходит на пенсию. Данная структура активно работает с 1965 г. Финансовая структура для предотвращения банкротства средних и мелких предприятий оказывает помощь в ситуации, когда начинается серия банкротств. Помощь осуществляется в виде ежемесячных ссуд предприятию в размере десятикратной суммы исходного взноса. Поддержка оказывается с помощью налоговых инструментов. По государственному налогообложению ставка для малых предприятий снижена на 12%, а по местному - на 6%. Практикуется и полное освобождение от налогов средств, направляемых на образование резервных фондов.

Создана специальная налоговая система для поощрения и поддержки малого и среднего предпринимательства, ее важнейшими компонентами являются:

• обложение по ставкам подоходного налога части дохода по работе по найму, то есть ниже ставки подоходного налога на юридических лиц;
• введение льготной ставки налога на прибыль (в среднем на 7% ниже, чем у крупных предприятий);
• освобождение от налога части перераспределяемой прибыли для семейных компаний;
• разрешение на использование специальных (ускоренных и льготных) схем амортизации оборудования;
• освобождение от налога определенных накопительных счетов целевого использования (инвестиций в оборудование, на НИР);
• введение льготных ставок местных налогов.

Важным средством содействия малому бизнесу является система государственных контрактов. Контрактные отношения представляют особую форму рыночных отношений, непосредственно связанную с распределением ресурсов, установлением объема производства, его структуры. Работы по госзаказам гарантируют сбыт, ускоряют процесс накопления капитала, увеличивают производственные возможности, укрепляют конкурентоспособность. На получаемые средства фирмы могут приобрести новое оборудование, привлечь квалифицированные кадры.

Институты среднего и малого бизнеса являются особыми юридическими лицами, которые самостоятельно ведут дела под госконтролем. Они занимаются подготовкой и переквалификацией кадров для упомянутых предприятий. Секретариат института осуществляет комплексную координацию деятельности институтов с отраслями и хозяйствами. Известны Токийский и Кансайский институты среднего и мелкого бизнеса. В Токийском институте расходы на обучение невысокие, принимаются на обучение ответственные руководители среднего и мелкого бизнеса. Обучение организуется в соответствии с уровнем и ступенями подготовки, предусматриваются разнообразные курсы. Проживание в общежитии дает возможность установить деловые и дружеские контакты. Институт существует более 40 лет. За этот период более 100 тыс. человек прошли стажировку и обучение.

Разработанная правительством Японии система мероприятий для оказания содействия средним и малым предприятиям включает:

• содействие в структурном регулировании и развитии (содействие вступлению в новые области деятельности, в развитии деятельности за рубежом);
• усиление соответствующих функций торгово-промышленных и торговых палат по улучшению управления предприятиями малого масштаба;
• совершенствование основ управления на средних и мелких предприятиях;
• проведение мероприятий по поддержке предприятий розничной торговли и сферы услуг;
• содействие в сокращении рабочего времени, повышении технического потенциала, усилении мер по охране окружающей среды и технике безопасности, по подготовке и переквалификации персонала;
• особые мероприятия, такие как устранение несправедливых деловых отношений, мероприятия по предотвращению бедствий, по улучшению условий в соответствующей местности;
• исследование и распространение передового опыта.

Важным компонентом концепции 'Good Governance' является региональная политика. В Казахстане, например, уже многие годы наблюдается тенденция роста региональных различий в условиях жизни и предпринимательства не только между макрорегионами, но и между близкими соседями. Причина заключается в однобокости сложившихся форм государственного воздействия на развитие регионов, в низкой результативности региональной политики правительства. Повышение конкурентоспособности региональной экономики является условием дальнейших экономических преобразований в стране. Несмотря на повышенный интерес к региональной проблематике, определенное мнение относительно региональной политики (ее масштабы, методы, объекты ) так и не выработано. Ряд принципиальных вопросов остается без ответа: будут ли сок