М.И. Вильчек

О КЛЮЧЕВЫХ ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая. Здесь просуммировались как правовая неопределенность их положения и статуса, так и концептуальная. Причем, вторая является определяющей по отношению к первой.

Единственной, как мне представляется, 'чистой' функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и 'подготовка регулярных докладов Президенту'. (Президент должен иметь возможность 'держать руку на пульсе регионов', должен понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это задача, по сути дела, 'государева ока', а если уж пользоваться историческими аналогиями, то 'чиновника по особым поручениям'.

Если вдуматься в формулировки остальных функций, как они определяются нормативными документами и (или) самими полномочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят 'дополнительный', 'компенсаторный' характер. В определенном смысле они являются 'дублирующими' по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти - и к функциям руководства субъектов РФ.

Прежде всего, это относится к функции 'координации', которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это 'по должности' (то есть когда последние 'не срабатывают'!). Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, - реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой - фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.

Ощущение потребности в горизонтальных 'связках' ведомственных 'вертикалей' на региональном и межрегиональном уровне (типа обручей на бочке!) не ново. В России оно выливалось в неоднократные появления института 'генерал-губернаторства'. В советские времена - в идею совнархозов. Во Франции это ощущение вылилось в устойчивый институт 'окружных префектов'. Причем устойчивость последнего, как представляется, - следствие четкости концепции института (там префект, по сути, обладает на территории округа всеми полномочиями Министра внутренних дел[1], то есть является как бы 'окружным министром внутренних дел').

Таким образом, сама ситуация подталкивает полпредов к роли 'региональных вице-премьеров'. (А это, в свою очередь, порождает нервную реакцию Правительства, которая вполне понятна и объяснима. Не случайно М.М.Касьянов как-то уже сказал: 'Ну тогда мы посадим рядом полномочных представителей Правительства'.) Налицо действительно широкий спектр проблем федерального значения, которые требуют концентрации усилий и руководства на уровне округа.

Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.

Еще одна запутанная проблема - договоры и соглашения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как будет приведено в порядок законодательство и прочие нормативные акты.

Жизнь покажет, в какой мере полномочным представителям удастся разобраться с этой проблемой. Ведь у нас сегодня нет даже регистра этих соглашений. Никто толком не знает, сколько их, какие они, что в них содержится.

По закону, который принят год назад, межправительственные соглашения в таком виде, как они существуют, права на существование просто не имеют: предмет межправительственных соглашений определен предельно узко - только взаимная передача полномочий. Но и такие соглашения на передачу могут, в соответствии с законом, заключены быть только тогда, когда в федеральном законе есть прямое указание на допустимость такой передачи. (Скажем, предмет совместного ведения - 'общие вопросы образования': есть федеральный закон об образовании, но там нет указания, что можно передавать полномочия. Все - путь пока закрыт, то есть надо вносить поправки в федеральный закон, а только потом можно принимать соглашения.) Кроме того, в соответствии с законом о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоров как таковых. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры (а их сегодня 46!) подлежат пересмотру.

Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать - пока неясно. В результате возникнет множество коллизий.

Уже больше года прошло с момента принятия закона, но никто даже пальцем не пошевелил, для того чтобы решать все эти вопросы. Думаю, когда истечет срок, мы останемся в той же самой ситуации, в которой находимся сейчас.

Когда история с договорами и соглашениями только начиналась, многие считали, что это временная мера, которая позволит затем доработать законодательство. На том этапе нельзя было все разграничить в Конституции, да и сейчас, наверное, нельзя. Планировали разграничить в рабочем порядке, а затем все это систематизировать и там, где будут выявлены какие-то общие моменты, - постепенно их интегрировать в федеральное законодательство. Но, повторю, эта работа по анализу, обобщению и переносу в федеральное законодательство также не начиналась.

К договорам как к принципу и юридическим документам можно относиться по-разному. Я считаю, что договорное регулирование отношений Федерации и ее субъектов - нонсенс, этого быть не должно, как, впрочем, и совместной компетенции. Но четкое разграничение полномочий требует большой работы и, как следствие, времени. С наскока эту проблему не решить. А как инструмент доработки законодательства договорный (или, что все равно, переговорный) процесс неизбежен. Не договоры, а именно договорный процесс, необходимый для выработки согласованных договоренностей.

Этот перечень проблем можно было бы продолжить. Но для данного обсуждения принципиально одно: коль есть хронически не решаемые серьезные проблемы (соответственно - задачи и функции по их решению), то есть и потребность в соответствующей 'федеральной фигуре', которая взяла бы на себя организацию их решения. Как следствие, определенный дуализм положения и статуса полномочных представителей на данном этапе просто неизбежен. Более того, любая попытка уточнения их правового статуса (которая неизбежно сталкивала бы этот институт либо в сторону чисто 'государева ока', либо в сторону 'префекта'), возможно, сегодня была бы даже вредна.

Необходимо также отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей - в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, 'архитектуре' системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

Последние полтора года у всех на слуху термин 'исполнительная вертикаль'. В.В.Путин недавно сказал - 'федеральная исполнительная вертикаль'. Что это такое? Как она должна быть выстроена? Кто в нее входит? Главный, принципиальный вопрос здесь - губернаторы, органы исполнительной власти субъектов Федерации встроены в нее или нет, являются ли они прямыми подчиненными федеральных органов власти?

У той части глав субъектов, которая на данный вопрос без запинки отвечает: 'Да, несомненно!' (то есть даже не представляет себе никакой другой схемы этой 'вертикали', кроме простой 'армейской'), введение института полпредов вопросов не вызвало: просто введен еще один уровень управления (командования!), 'руководитель округа', которому нужно подчиняться и все (то есть они готовы быть 'субпрефектами'!). Недовольство здесь в ряде случаев вызывает лишь снижающаяся возможность прямого взаимодействия с Президентом, как бы некоторое 'снижение в должности'.

Но ведь вертикаль-то может быть построена по-разному. В той же Франции эта вертикаль в рамках исключительной компетенции государства идет сверху донизу, и все государственные (применительно к нашему случаю - федеральные) функции, без исключения, выполняет только государство. (Француз четко знает: эти вопросы государственные и по ним надо идти в префектуру, а вот эти - местные и по ним надо идти в Совет.) И все повседневные полномочия префекта лежат в рамках государственной вертикали. Избранные руководители округа в рамках их компетенции абсолютно самостоятельны. Префект может вмешаться в их деятельность только при однозначно определенных законом форс-мажорных обстоятельствах и только по столь же строго определенному алгоритму. То есть 'государственная вертикаль' есть, но власти округа в нее не входят.

Очевидно, что роль и место 'префекта' в этих схемах отличается принципиально. И без ответа на вопрос 'А как у нас? Чего мы, собственно, хотим?' уже технологический вопрос 'Как строить мост?' повисает в воздухе.