Бадовский Дмитрий Владимирович руководитель отдела специальных программ Института Социальных систем, кандидат политических наук

СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ И
ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА:
современное состояние и проблемы развития

Уже более полугода назад в России было создано семь федеральных округов, и преобразован институт полномочных представителей Президента. Эта дата явилась поводом для подведения первых итогов работы, анализа первых результатов реформы. В настоящее время развитие системы округов и института полпредов подходит к некоторой первой критической точке. Фактически, в ближайшие месяцы будет решаться вопрос о том, станет ли реформа института полпредов долгосрочной и значимой, сыграют ли округа свою роль в возрождении государства, или же значимость представителей Президента постепенно сойдет на нет, утонет в бюрократической повседневности, а округа уступят свое место в государственной стратегии возрождения иным институтам и механизмам.
Учреждение округов было давно назревшим решением. Соответствующие предложения, связанные и с повышением роли межрегиональных ассоциаций, и с общими параметрами реорганизации государственного территориального управления формулировались и выдвигались многими представителями политической элиты еще в 1997-1998 годах.
В сложившейся в последние годы системе территориальной организации управления был превышен 'порог управляемости'. Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно 'переварить' и эффективно реализовать на благо общества все взятые себя полномочия. Сложился управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а подчас необходимо было говорить об элементарной непроходимости управленческих сигналов 'по вертикали'. Последствия сохранения этой системы 'слабого центра и слабых регионов' могли быть очень серьезными для страны.
Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации, а также низкой степени эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают норму управляемости, которая была прежде нарушена. Их образование очевидно является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно образование федеральных округов активизирует деконцентрацию полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Одновременно появляется возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только зарождается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.
Одной из основных целей предпринимаемой административной реформы является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.
Федеральные округа в перспективе должны стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.
Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате создаются структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть. Создание федеральных округов может и должно быть шагом как раз в этом направлении.
Многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в квазигосударства и т.д. и т.п. Выражаются опасения в нарастании тенденции к делению страны на семь политико-экономических, информационных пространств. Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных 'столиц' может способствовать оптимизации системы территориального управления, создавать новые точки роста и центры инноваций, поможет решить проблему административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.
Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она способна проводить осмысленную политику и создавать благоприятные и единые для всех условия для развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены, а во-вторых, ни один их регионов не будет испытывать потребности в уходе от России. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих противоречивых тенденций.
В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле над ходом региональных выборов.
Активно проводится линия на формирование на уровне округов своей информационной политики. В округах создаются координационные советы СМИ округа. Полпреды получили ряд полномочий по назначению руководителей региональных отделений ВГТРК. В перспективе ставится задача создания полноценной системы окружных СМИ.
На уровне федеральных округов начинают создаваться 'мини-Советы Федерации' и 'мини-Госсоветы'. Полпреды формируют соответствующий комплекс структур, координационных окружных советов и т.д. В перспективе предполагается, что каждый орган обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут:
совет руководителей региональных представительств федеральных органов, в т.ч. и силовики (своеобразное окружное правительство);
совет губернаторов (своеобразный мини-Госсовет);
возможно, совет представителей исполнительной и законодательной власти регионов (своеобразный мини-Совет Федерации);
совет по местному самоуправлению;
экспертно-консультативные, научные советы, в т.ч. окружные Центры стратегических разработок.
Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, нарастят 'политический вес'. Одновременно, могут несколько ослабнуть политические позиции других признанных лидеров губернаторского корпуса, которые не получили 'столичного' статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные 'подавленные' региональные центры. На их основе, а также на базе национальных республик, возможно формирование губернаторской оппозиции. В ряде случаев, противоречия между полпредами и главами столичных регионов округов могут вести к формированию центров кристаллизации губернаторской оппозиции и на базе окружных столиц. Такие ситуации представляют для полпредов наибольшую опасность и провоцируют особые усилия Центра по 'усмирению' соответствующих региональных лидеров.
В экономическом плане, новые столичные регионы могут в перспективе получить новые инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:
приоритетное финансирование указанных территорий и приоритетное рассмотрение проблем указанных территорий на правительственном и президентском уровне;
приоритетное развитие инфрастуктуры указанных регионов (дороги, телекоммуникации и т.д.);
возможность концентрации в этих субъектах федерации налоговых и финансовых потоков, за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.
Начался также активный процесс адаптации к созданной системе округов и соответствующей реорганизации уже существующих форм сотрудничества регионов, а также региональных структур крупнейших компаний и корпораций.
После создания округов начинается разрушение межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались и ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии 'федеральная исполнительная власть - межрегиональные ассоциации' фактически прекращено. Постоянно возникают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кроме того, именно ассоциации потенциально могут становиться базой региональной 'фронды' против полпредов. Соответственно, МРА оказываются и одним из возможных объектов для атаки со стороны полпредов.
В той или иной степени, 'окружной' реорганизации уже подвергаются не только ассоциации межрегионального сотрудничества, но и системы организации территориальной деятельности крупнейших компаний и корпораций, а также естественных монополий. Впрочем, пока полпреды не регулируют схемы территориальной деятельности крупнейших монополий, а она, в свою очередь, не всегда связана с только 'подверстыванием' под округа. Например, перестройка территориальной системы государственного Сбербанка действительно идет в соответствии со схемой округов, но одновременно и в соответствии с требованиями международных финансовых организаций. Реструктуризация естественных монополий идет, в первую очередь, в соответствии с логикой корпоративных планов, а руководители этих компаний не всегда заинтересованы в укреплении влияния полпредов на собственные укрупненные региональные структуры.
Отношения полпредов с региональными олигархами пока также не выстроены. Это связано с тем, что представители Президента пока не могут продемонстрировать бизнес-классу владение экономическими ресурсами и технологиями, а также достаточный лоббистский потенциал. Кроме того, статус регионального олигарха, как правило, обеспечен отношениями с губернаторским корпусом, который, во всяком случае пока, сохраняет контроль над реальными экономическими отношениями и финансовыми потоками. Однако работа полпредов с региональными олигархами уже начинается, и мотивирована она часто как раз политическими задачами.
В настоящее время весьма рознятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач весьма разнообразны, так же как не равноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается задачам поиска внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном округах - комплексным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным ФПГ регионального масштаба. Приволжский округ считается 'лабораторией нового опыта'.
В целом в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система 'федерального вмешательства' в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Во всех подобных случаях гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования.
В результате, один и тот же политический и управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации и политической конъюнктуры совершенно разные задачи и функции.
Впрочем, оптимизация административно-территориального устройства страны и территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы.
По мере становления системы федеральных округов эффективность управления 'по вертикали' будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.
Одной из важнейших задач полномочных представителей объективно остается и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, 'обратной связи' между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не могут, не в состоянии решить сами.
Одновременно магистральной линией развития округов объективно может стать усиление их роли как центров управления территориальным развитием, и прежде всего экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь должны быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.
В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.
Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, - представляются менее предпочтительными.
В то же время, следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, сможет потребовать уточнения количества и состава федеральных округов. В этом смысле, при условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. Возможно, например, проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане, реформа связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматривать и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.
Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь 'собирать земли' - это не только объединять территории или укреплять вертикаль власти. Это еще и 'доводить до ума' систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента - важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.