1. В соответствии с Указом Президента РФ 'О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе', институт полномочных представителей формируется для решения трех главных задач:

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий;

повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти;

совершенствования системы контроля за исполнением их решений постановляю.

В соответствии с Положением 'О ПОЛНОМОЧНОМ ПРЕДСТАВИТЕЛЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ' полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства соответствующего федерального округа. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя, согласно утвержденного положения являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Как видно, основными задачами полномочного представителя являются контрольно-политические. К рангу таких задач может быть отнесена и задача представления президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Такой круг задач представляется вполне логичным и непосредственно корреспондируется с конституционными функциями президента РФ, который формально не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально -экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения долгосрочных целей развития страны и государства.

Приоритетность контрольно-политических функций предста- вителя президента обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющейся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, которая осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

В целях решения возложенных на него задач полномочный представитель, как известно, осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

2. Как видно, к собственно сфере экономической политики может быть отнесена функция разработки, совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, программы социально-экономического развития территорий в пределах соответствующих федеральных округов.

Достаточность или недостаточность определенных по положению о представителях президента экономических функций необходимо рассматривать через призму содержания самой экономической политики, которая на самом деле является явлением и достаточно содержательным, конкретным и технологическим. Поэтому в качестве критериев к анализу вопроса об экономических полномочий представителя президента в федеральных округах предполагается использовать как минимум два - целесообразность и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевается содержательная возможность представителя президента оказывать реальное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономическими процессами развития регионов.

Под технологической подразумевается организационная, методологическая, кадровая, наконец, финансовая возможность оказывать действительно конструктивное влияние на экономические процессы в регионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического управления.

Для того, чтобы определиться с целесообразностью наделения федеральных округов дополнительными функциями в интересах повышения общей эффективности хозяйства, как представляется, целесообразно отталкиваться от понимания реального перечня проблем, сдерживающих экономический рост. Это прежде всего продолжающийся инвестиционный кризис, что наблюдается резкое снижение инвестиционной активности по сравнению с летними месяцами. Конечно, такое снижение является результатом и сезонных факторов, но не только. Отраслевая структура инвестиционного всплеска весны и лета текущего года наглядно свидетельствует о том, что его генераторами выступали нефтедобывающая и металлургическая промышленность, иными словами экспортноориентированные отрасли. Это нормально , но не достаточно для того, чтобы говорить о вступлении страны в фазу устойчивого экономического роста.

Причины продолжающегося инвестиционного кризиса понятны и уже традиционны для России. Соотношение основных финансовых индикаторов (инфляция, стоимость кредита, рентабельность отраслей реального сектора экономики) остается далеко не в пользу реального сектора несмотря на благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру денежные доходы не оказывают кардинального влияния на состояние денежного обращения в стране ( М2 с 13 до 16 %) , что крайне недостаточно для организации нормального воспроизводственного процесса в экономике. Отсюда неспособность запустить инвестиционный процесс за счет собственных ресурсов и необоснованные надежды на иностранных инвесторов.

Однако, это макроэкономические проблемы и они в принципе не могут решаться на уровне отдельных регионов. Следовательно, и роль полпредов или аппарата федеральных округов в решении этих фундаментальных вопросов не может оказаться достаточно конструктивной.

3. Разумеется, содержание экономической политики не сводиться только к макроэкономическому аспекту, хотя не правильно недооценивать основные макроэкономические условия, негативное влияние которых не может быть компенсировано политической волей и организационно-управленческими факторами. Вообще организационно-управленческая составляющая экономичес кой политики оказалась как-то не в чести в последние годы, хотя на самом деле от ее эффективности и зависит технологичность реализуемой политики и, в конечном счете ее реальные результаты. Это тем более актуально в переходный период, когда отсутствует здоровая реальная самоорганизация хозяйства и субъекты такой самоорганизации. Отсюда вытекает необходимость ведущей роли государства в восстановлении инвестиционного процесса ( формирование соответствующих макроусловий ), определении стратегических приоритетов, формировании инстуциональных основ для эффективного функционирования рыночных отношений, применительно к конкретным условиям страны.

Какова сложившаяся реальная ситуация? На самом деле, федеральной центр в значительной мере самоустранился от решения этих вопросов. Устранился по идеологическим соображениям. Возглавляющие финансово-экономический блок всех посткоммунистических правительств России 'реформаторы' достаточно примитивно понимали рыночную самоорганизацию, результатом чего и явились колоссальные экономические и политические издержки прошедшего десятилетия.

Насколько возможна компенсация этого кардинального недостатка проводимой экономической политики на региональном уровне вообще и на окружном уровне, в частности? Очевидно возможна, но в достаточно ограниченных масштабах. Дело в том, что в экономике можно выделить две группы субъектов - работающих на локальный рынок и на общенациональный. Такие объекты требуют различных подходов к оценке перспектив своего развития, учета различных групп факторов. Советская экономика, как известно, была утяжелена производствами базовых и оборонных отраслей, т.е. работающих на общенациональный, а не на локальные региональные рынки. Такие производства требуют скорее общеотраслевого подхода к определению перспектив развития, организации инвестиционной и инновационной политики в масштабах всей страны, а в условиях набирающих силу процессов глобализации, и с учетом мирового рынка. В отечественной истории была попытка глобальной организации управления народным хозяйством по территориальному принципу - опыт Совнархозов ( 1957 - 1965 гг.) Он оказался неэффективным с т.з. именно решения задач инновационной научно-технической и инвестиционной политики и с 1965г. начала восстанавливаться отраслевая система управления.

К сожалению, в последние десять лет государство не занималось вопросами перспективной промышленной политики и развития хозяйственных систем общенационального значения. (Энергокризис в ряде регионов страны и является результатом такого подхода.) Результатом такой политики стала не только деградация отраслей, работающих на внутренний общероссийский рынок (машиностроение), но и развала научных школ и коллективов способных профессионально заниматься вопросами территориальной организации хозяйства (СОПС РАН, ЦэНИИ Госплана РСФСР), т.к. существовавшая в советское время система региональных экономических исследований проектных разработок оказалась невостребованной и свернутой.

Рассчитывать на то, что нечто подобное может быть воссоздано на уровне федеральных округов представляется аб- солютно безнадежным делом, как с точки зрения организационно-кадровых возможностей, так и содержательной стороны решаемых задач, которые в принципе не должны рассматриваться на атомизированном уровне отдельных регионов или молекулярном экономическом уровне округов. Это означает, что представители президента в федеральных округах и их аппарат объективно не располагают необходимыми условиями и ресурсами для того, чтобы закрыть эту проблему по существу.

4. Таким образом, задача преодоления экономического кризиса выходит далеко за рамки реальных возможностей полпредов и не может быть реализована становящейся системы округов. Рано или поздно, придется переходить к действительно серьез-ным мерам, направленным:

- на преодоление платежного кризиса, нормализацию денежного обращения и восстановление условий для нормального воспроизводственного процесса;

- на преодоление бюджетного кризиса и реформирование бюджетно-налоговой системы;

- на преодоление кризиса управления в экономике на основе восстановления государственного управления основными структурными и воспроизводственными процессами;

- на создание организационных и институциональных условий для структурной перестройки народного хозяйства на основе активного импортозамещения и выбора перспективных (на длительную перспективу) конкурентных ниш для российской промышленности как в традиционных отраслях, так и в перспективных наукоемких сферах деятельности;

- на активизацию социальной политики с целью восстановления приемлемого уровня социальных гарантий и формирования нормальных условий воспроизводства населения.

Для того чтобы подступиться ко всему этому, необходимо будет провести комплекс взаимосвязанных мер по следующим направлениям: поддержание стабильности национальной валюты; возврат вывезенных капиталов и погашение внешней задолженности; реструктуризация банковской системы; активизация политики цен и доходов; расшивка неплатежей, реструктуризация базовых отраслей промышленности; совершенствование эмиссионной и валютной политики; проведение бюджетной реформы; формирование структурной и промышленной политики.

Полномочные представители Президента, организуя свою управленческую деятельность должны исходить именно из этой перспективы.

6. Тем не менее, представляется вполне актуальной и необходимой активное подключение полномочных представителей президента к координации деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Повышение эффективности их деятельности, усиление межрегиональной координации в области инвестиционной и сбытовой политики, аграрной политики, развития объектов социальной сферы и медицинского обслуживания, дорожного строительства, энергетической и транспортной инфраструктуры могло бы принести ощутимый эффект. Однако, реально объектами такой координации в первую очередь могут стать объекты среднего и мелкого бизнеса. Этим необходимо активно заниматься, не должно быть иллюзий что исключительно через такую работу можно будет сформировать новую конкурентоспособную экономику России. Иллюзии не просто вредны, они опасны.

Создание федеральных округов позволяет решать вопросы территориального развития только на уровне, адекватном их масштабу и сложности, позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосу-дар-ст-венными интересами и региональной самостоятельностью.

Принципиален вопрос об экономических рычагах, которые следует передать представителям Президента.

Передача существенной части полномочий исполнительной власти из Центра в округа - объективная необходимость. Но стране нужна не просто вертикаль власти, а эффективная вертикаль, которая построена путем рационального распределения функций между различными уров-нями управления. Поэтому расширение полномочий представителей Президента должно производиться лишь на основе повышения их (и их аппаратов) реальной спо-соб-ности принимать конкретные экономические решения и нести ответ-ст-вен-ность за эти решения перед Президентом. Поэтапность в становлении полномочий нужна еще и потому, что кадровый потенциал окружный управлений пока еще слишком слаб.

Следует иметь в виду и то, что и 'нарезка' федеральных округов была произведена без учета экономического потенциала регионов. С учетом экономического фактора было бы целесообразней сформировать пятнадцать округов, совпадающих с экономическим районированием страны.

На нынешнем этапе требуется уточнить два момента:

- в каких рамках представители Президента получат возможность для инициирования экономических вопросов;

- как будет выстроена технология их взаимодействия с экономическими ведомствами и правительством, а так же региональными структурами других цент-ральных экономических структур (отделениями ЦБ, федерального казначейства, налоговой инспекции, региональными управлениями Минимущества, Фонда феде-раль-ного имущества и МАП).

Излишняя независимость и самостоятельность представителей Президента может дезорганизовать работу экономического блока правительства. В этом случае вместо усиления вертикали федеральной исполнительной власти мы получим очередной виток ее дезорганизации.

Как представляется, функции руководителей федеральных округов в экономической сфере должны складываться из двух блоков вопросов.

Первый блок включает в себя осуществление контроля за исполнением решений федерального Центра в экономической и бюджетной сфере. Это касается:

- соблюдения федерального экономического законодательства, направленного на формирование и развитие единого экономического пространства страны;

- осуществления контроля над выделяемыми регионам округа ресурсами федерального бюджета;

- контроля над использованием федеральной собственности, включая имущественные споры и банкротства госпредприятий.

В этом качестве представители Президента могут стать и полномочными представителями правительства в регионах. Они могут принимать решения по возникающим вопросам и после согласования их с руководством соответствующих федеральных ведомств доводить до соответствующих организаций федерального подчинения, находящихся на территории округа.

Второй блок включает координацию усилий входящих в округ регионов на решении задач экономического возрождения и развития, т.е. собственно региональных проблем. Здесь основные усилия руководства федерального округа могут быть направлены на:

- координацию разработки и исполнения региональных программ развития отдельных сфер деятельности: возрождение промышленного потенциала; развитие аграрного комплекса, включая переработку и хранение сельскохозяйственной продукции; возрождение строительной базы; восстановление межрегиональной транспортной инфраструктуры (например, программы 'Дороги России', 'Социальная реа-би-литация офицеров, увольняемых в запас', 'Приграничное сотрудничество'); развитие малого предпринимательства;

- формирование эффективных схем и институтов оказания финансовой помощи реализации наиболее перспективным региональным и межрегиональным программам;

- обобщение и распространение в регионах наиболее удачного и перспективного опыта экономической деятельности.

Важнейшим условием успешной работы в этом направлении должно стать обеспечение эффективных форм организационного взаимодействия представителей Президента с региональными ассоциациями экономического сотрудничества. Необходимо обеспечить более высокий уровень взаимодействия таких структур в части работы по составлению и реализации, включая привлечение бюджетных и внебюджетных средств, различных программ развития в интересах достижения максимального общего эффекта.

В этом качестве руководители федерального округа могут выступать и как лоббисты в правительстве наиболее перспективных проектов, оказывающих заметное влияние на решение проблем, имеющих важное значение для нескольких регионов, входящих в федеральный округ.

В результате полпреды смогут стать гарантами единства общероссийского экономического пространства, пресекая неправомерные действия местных властей по введению разного рода протекционистских мер и барьеров, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные про-граммы.

М.А.ДИАНОВ
Это как бы базовый вопрос: наделять или не наделять дополнительными экономическими полномочиями вдобавок к Указу'? Я' честна говоря, это не очень понял.

В.И.ФИЛАТОВ
Не наделять.

М.А.ДИАНОВ
Тогда нельзя ли это сделать как бы другим способом, потому что взаимоотношения правительства и представителей президента сейчас очень непонятны. А если они одновременно будут и представителями президента, и представителями правительства? Такая схема не рассматривалась? То есть понятно, что в юридическом плане это вроде бы исполнительная власть, а вроде бы и нет. А вот здесь они будут чисто исполнительной властью, потому что все равно им придется заниматься финансовыми вопросами, даже контрольные функции предусматриваю! это. Даже координация региональных программ - там тоже финансовый блок обязательно будет присутствовать и предбюджетная подготовка.

В.И.ФИЛАТОВ
Совершенно верно.

М.А.ДИАНОВ
Тоже они будут в это влезать, ну не могут они без этого'

В.И.ФИЛАТОВ
Понимаете, поскольку здесь уже говорили о положении, соответственно и у них будет двойное. У них как бы будет двойное положение. Наверное, чисто юридически это можно сделать. Но я возвращаюсь к тому, что надо понимать: а) целесообразность, то есть улучшит это что-то; б) реальную возможность, потому что подписать указ можно, но к чему это приведет? Смогут ли реально выполнять эти функции, эффективно выполнять их эти наместники, потому что если не смогут, если начнется провал, то последствия будут не только в экономике, но и в политике. ^о есть политический аспект будет негативным. Поэтому моя точка зрения такая. Пока не готовы, то и не надо это делать.

М.А.КРАСНОВ
Владимир Иванович, а как вы относитесь к тому, что ведь фактически мы пришли к выводу, что полномочные представители вообще-то властными полномочиями не обладают. В принципе это тот же феномен, что и действующий в отношении президента. Почему он не действовал в отношении Ельцина на последнем сроке?
Потому что общая такая легитимнооть упала вместе о рейтингом, и здесь выстраиваются только из-за того, что президент поддерживается народом очень крепко' Поэтому как вы смотрите на то, чтобы все-таки наделить полномочных предотавителей? Вы говорите, что не надо экономических функций. Сейчас я не беру юридическую сторону, но как это сделать, как наделить их хотя бы правом самим распределять трансферты по своему округу? Ну, это завиральная идея, я понимаю... и тем не менее.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Почему завиральная? Это функция французского префекта. реальная функция реального должностного лица.

М.А.КРАСНОВ
Я сейчас не беру юридическую сторону, но в принципе это полезно, и если полезно, то для кого полезно?

В И. ФИЛАТОВ
Я бы создал Окружное управление Минфина, которое бы выполняло эту функцию, а лицо при возникновении коллизий? Понимаете, как у президента, так и у него додана быть главная функция какая? Все идет хорошо? я все знаю, я смотрю: все идет хорошо... Возникает коллизия. Что такое трансферт по Тюменскому региону, Это идет окружной зональный трансферт. Трансферт считается по каждому субъекту Федерации вполне конкретно. Мы о чем говорим - что я начинаю, как окружной начальник, менять эту технологию и т.п.? Это неправильно. Присматривать за тем, что дошли (иди не дошли) трансферты? Ну он может это делать через отделение ЦБ, через казначейство. В принципе, он должен быть в курсе этого дела. По моему ощущению, если окружной начальник будет в курсе дела и сможет вовремя проинформировать президента, это правильно, потому что там еоть свои отношения. Меня не любит мой министр, а я там пишу, что у меня нет того, нет этого, и что? Там же еоть люди, там же еоть функции, которые не выполняются... Несколько запараллелить вот эту министерскую исполнительную вертикаль - это полезная вещь. Если они вот это начнут эффективно отрабатывать и, по возможности, как,бы снимать противоречия внутри регионов даже между законодательной и исполнительной властью, как это делают на Юге, да? Там мирят периодически милиционеров о муфтием, мирят Гантамирова о муфтием, и это уже хорошо, чтобы, во-первых, вовремя хотя бы отследить ситуацию, потому что президент действительно должен получать, чтобы как-то реагировать на политическом уровне, объективную конструктивную информацию о том, что делается на территории. 8то будет хорошо. С трансфертами, с финансами играть не будем, и даже контроль. Мы, конечно, вое любим контроль, но как вы думаете, Наздратенко не проверяют, что ли, в течение всех этих лет, когда он якобы "ведет борьбу? Его что, не проверяли - и Счетная палата, и т.д.? Но если бы там нашли, его бы не было давно!

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Нашли, и не раз уже давали представление, в 93-м году была целая папка представлений очень значимых людей в государстве, в государственной вертикали, в том числе была записка полномочного представителя президента по Приморскому краю в конце 1993 года. Кончилось тем, что в начале 1994 года сняли полномочного представителя...

В.И.ФИЛАТОВ
Ну, до 95-го года там особый период. Там на всех можно было папки заводить.

М.А.КРАСНОВ
Что, он не ворует или прячет хорошо? Каков ваш диагноз?

В.И.ФИЛАТОВ
Понимаете, если брать последний срок, то смотрели - и... Или прячут хорошо, иди не воруют. Но просто надо найти и показать. Это не то, что нам не нравится.