В Научно-исследовательском Институте Социальных
систем МГУ им. М.В.Ломоносова 28 ноября состоялся Семинар на
тему
'Институт полномочных представителей президента
в федеральных округах и реформирование системы государственного
управления'
В семинаре приняли участие: Автономов А.С. - руководитель
правового отдела Фонда развития парламентаризма в России, доктор
юридических наук; Бадовский Д.В. - руководитель отдела специальных
программ Института социальных систем, кандидат политических
наук; Вильчек М.И. - заместитель начальника Главного территориального
управления Президента РФ; Дианов М.А. - директор Института региональных
проблем; Журавлев А.Н. - начальник информационного отдела Главного
территориального управления Президента РФ; Кирпичников В.А.
- первый заместитель Министра по делам Федерации, национальной
и миграционной политике РФ; Корецкий В.А. - директор Института
социальных систем МГУ, кандидат исторических наук, профессор;
Краснов М.А. - вице-президент фонда ИНДЕМ, доктор юридических
наук; Левандовский А.А. - ведущий научный сотрудник исторического
факультета МГУ, кандидат исторических наук; Полуян Л.Я. - советник
отдела государственного строительства Аппарата Совета Федерации
РФ; Рябов А.В. - руководитель исследовательских проектов Института
социальных Систем МГУ, кандидат исторических наук; Филатов В.И.
- главный инспектор Инспекции сводного контроля Счетной палаты
РФ, кандидат экономических наук; Чечевишников А.Л. - руководитель
отдела Института социальных систем МГУ, кандидат исторических
наук; Штукина Т.А. - начальник информационно-аналитического
управления Аппарата полномочного представителя Президента РФ
в Центральном федеральном округе, кандидат философских наук.
Состоявшееся обсуждение может быть резюмировано следующим образом:
Прошло уже более полугода с момента учреждения нового института
- полномочных представителей Президента в федеральных округах,
которому отводится ключевая роль в создании административной
вертикали президентской власти.
Принято считать, что прообразом полпредов стал институт генерал-губернаторов,
существовавший в императорской России с 1775 по 1917 г. Это
сравнение верно лишь отчасти. Возникновение института генерал-губернаторов
в императорской России стало реакцией на кризис системы управления
по линии "центр - регионы" и знаменовало переход
этой системы на "ручное управление" через лиц, пользующихся
особым доверием верховной власти. В те же периоды дореволюционной
истории, когда выстраивалась эффективная система линейного
управления, институт генерал-губернатора становился лишним.
Нынешняя ситуация также характеризуется кризисом системы взаимоотношений
между центром и регионами, но - в отличие от императорской
России - сегодня объективно стоит задача создания не линейного
управления, а гораздо более сложной системы, учитывающей федеративное
устройство современного Российского государства и интересы
территорий как субъектов Федерации.
По прошествии полугода с момента учреждения института полпредов
их деятельность вызывает разноречивые оценки. Полемика ведется
главным образом в политической плоскости и встроена в рассуждения
о том, как полпреды могут повлиять на изменение баланса сил
в российской политике. Однако из поля зрения аналитиков нередко
выпадают такие проблемы, как интеграция нового института в
правовую ткань современной российской государственности, перспективы
содействия экономическому прогрессу регионов.
Правовой статус полпредов действительно противоречив. С одной
стороны, Конституция Российской Федерации предполагает применение
главой государства координирующих полномочий и формирование
федеральных органов власти. Однако при этом Президент, не
входя в противоречие с действующей Конституцией РФ и другими
законами, не может наделить полпредов юрисдикционными полномочиями.
В результате, с одной стороны, полпреды имеют широкие возможности
влиять на региональные процессы политически, но при этом не
могут издавать административные распоряжения, обязательные
к исполнению. Отсутствие таких юрисдикционных полномочий отчасти
и предопределяет определенные проблемы, постоянно возникающие
во взаимоотношениях полпредов с Правительством РФ и ведомствами,
которые наделены административно-распорядительными функциями.
Другое противоречие в статусе полпредов является следствием
неопределенности конституционного статуса Президента Российской
Федерации, который фактически является и главой государства,
и главой исполнительной власти. Поэтому в деятельности полпредов
сегодня перемешиваются два этих подхода. Полпреды пытаются,
с одной стороны, - координировать, осуществлять надзор, выступать
в роли посредников (политические функции), а с другой - вмешиваться
в реальные хозяйственные и политические процессы в качестве
административного органа (функции исполнительной власти).
Следует признать, что в этом контексте возможности полпредов
влиять на решение макроэкономических проблем, прежде всего
- связанных с преодолением инвестиционного кризиса, минимальны,
ибо эти проблемы в принципе не могут решаться на уровне регионов.
Тем не менее, в случае, если эти проблемы действительно будут
активно решаться на уровне федерального центра, то полпреды
смогут играть определенную роль в осуществлении взаимосвязанных
мер по погашению внешней задолженности регионов, реструктуризации
банковской системы, в проведении бюджетной реформы, формировании
структурной и промышленной политики, но - как координирующий
центр, помогающий регионам осуществлять сетевое планирование.
В роли координирующего и информационно-аналитического центра
уже в настоящее время вполне реальным представляется активной
подключение полпредов к межрегиональной координации в области
инвестиционной и сбытовой политики, аграрной политики, развития
объектов социальной сферы и медицинского обслуживания.
Для того же, чтобы превратить полпредов в эффективный институт,
надо прежде всего определиться в главном и решить, какую же
роль на самом деле должен исполнять этот институт - политического
представителя главы государства или 'префекта', территориального
вице-премьера. Во втором случае полпред будет встроен в правительственную
вертикаль и получит соответствующие административно-распорядительные
функции.
Расширение экономических полномочий представителей Президента
должно производиться лишь на основе повышения их реальной
способности принимать конкретные решения в области экономики.
Представляется, что функции полпредов в экономической сфере
после соответствующих уточнений механизма взаимодействия полпредов
с экономическими ведомствами и правительством РФ должны быть
ориентированы на соблюдение федерального законодательства,
осуществление контроля над использованием ресурсов федерального
бюджета и федеральной собственности, включая имущественные
споры и банкротство предприятий.
При этом надо иметь в виду, что даже внесение в статус полпредов
большей определенности не будет означать, что автоматически
в короткие сроки будут решены сложные вопросы взаимодействия
с различными субъектами хозяйственных отношений, региональными
политическими силами и СМИ.
УЧАСТНИКИ СЕМИНАРА
ДОКЛАДЫ
СТЕНОГРАММА
