В. Якимец ¹
Кеннан, г. Москва

Некоммерческий сектор России в конце ХХ века:
состояние, правовая среда, взаимодействие, проблемы развития

    За период с октября 1996 по март 1998 года автор провел около 70 семинаров-тренингов для лидеров некоммерческих организаций, депутатов Законодательных собраний, представителей исполнительной власти в более чем 30 регионах Российской Федерации и в двух областях Беларуси. Темы занятий и дискуссий включали: организационное развитие, социальное партнерство, социальный маркетинг, лоббирование, разработку и менеджмент проектов, управление человеческими ресурсами, фандрайзинг, социальный заказ, выявление, мониторинг и оценку потребностей НКО. В ходе этих семинаров использовались оригинальные авторские методики, а также проводился опрос по специально отработанной анкете.
    По предварительным оценкам, семинарами и анкетированием было охвачено около 65% зарегистрированных и реально работающих экологических НКО из 43 субъектов РФ, более 50% от общего числа экологических организаций Беларуси, а также около 20% от общего числа российских НКО, занятых в социальной сфере (работа с инвалидами, в области здравоохранения, образования, молодежные и детские, и т. п.).
    В докладе даются статистически репрезентативные данные о степени организационной развитости экологических НКО по 6 группам показателей ². Характеризуются специфические особенности для четырех регионов России (Северо-Запад, Урал и Поволжье, Сибирь, Байкальский регион), а также сводные сведения для всей России. Представлена информация об эффективности фандрайзинга и данные о диверсифицированности годовых бюджетов. В региональном разрезе будут охарактеризованы рейтинги управленческих тем, полученные по данным опроса лидеров НКО.
    Отдельная тема - правовая среда, механизмы и формы взаимодействия государства и НКО, а также статистические сведения об эффективности взаимодействия НКО с различными государственными организациями в различных субъектах Федерации.
    Специальное внимание уделено проблеме законодательного регулирования социального заказа в различных регионах России, которая обсуждалась на межрегиональных семинарах в Москве (январь), Новгороде (февраль), Нижнем Новгороде (июнь) с участием региональных НКО, депутатов и представителей областных администраций.

Условия в России, влияющие на работу НКО

    Для большинства некоммерческих организаций в настоящее время остро стоит вопрос выживания и устойчивого развития в условиях кризисной экономики, меняющейся правовой среды, неустановившихся связей с государственными и коммерческими структурами.
    Официально зарегистрированная и имеющая свой Устав и Программу, НКО - это не просто группа людей, объединенных некой идеей и миссией и разделяющих общие ценности. Когда мы говорим об НКО как организации, то нам приходится рассматривать ее как базу для обеспечения, поддержания, сохранения и воспроизводства основного "производственного" процесса, рабочих и "чисто человеческих" отношений, управленческого процесса и процесса принятия решений.
    Вопросы управления, планирования, маркетинга, взаимоотношений в коллективе, связей с общественностью, взаимодействия с государством обычно считаются "вторичными" по отношению к основной деятельности НКО. Но именно недостатки в организационном строительстве, управлении и организационном развитии НКО часто губят множество прекрасных идей. Невнимание НКО к своему оргразвитию идет вразрез с тем, что сегодня управленческие решения приходится принимать во все более сложном контексте проходящих в стране процессов, значительно изменяющих условия деятельности и предъявляющих к НКО новые требования.

Процессы в России, влияющие на НКО:

• Трансформация целевых групп и их интересов;
• изменение правовой базы;
• появление новых форм взаимодействия с государством;
• развитие общественной экспертизы;
• судебно-правовая реформа;
• профессионализация "Третьего сектора";
• формирование рынка услуг и другие тенденции.

    Для устойчивого функционирования в современных условиях НКО уже не могут oграничиться обеспечением таких считающихся традиционно "оргразвивающими" сфер деятельности, как уточнение миссии организации, стратегическое планирование, разработка проектов, подбор и расстановка сотрудников, сбор и привлечение средств, привлечение добровольцев, работа со средствами массовой информации и другие. Формирование гражданского общества в России, принятие новых законов, изменения отношений между различными участниками демократических преобразований в стране выдвигают на первый план иные условия.

Важные направления работы НКО:

• cоциальное партнерство и взаимодействие с государством, бизнесом и населением;
• социальный маркетинг и формирование общественного мнения;
• укрепление сотрудничества с другими общественными организациями;
• развитие инфраструктуры "Третьего сектора";
• подготовка и обучение сотрудников и добровольцев и др.

    Не будет преувеличением сказать, что успех, имидж, статус, авторитет, стабильность функционирования любой НКО в значительной степени зависят от того, насколько состояния и процессы внутренней жизни НКО и ее взаимодействия с другими организациями адекватны меняющимся условиям внешней среды:

• оргструктура и ресурсный потенциал НКО соответствуют масштабам и специфике ее деятельности;
• внутренние затраты на планирование оргразвития НКО адекватны потребностям в адаптации функционально-должностной оргструктуры к изменяющимся условиям деятельности;
• внешняя оценка достигнутых результатов совпадает с внутренней самооценкой (процедурная обеспеченность, контроль и т. д.);
• приоритетность новых целей и задач, не разрушающих миссию НКО, адекватны остроте проблем целевой группы или зоны ответственности НКО;
• взаимодействие с государством, бизнесом и другими НКО строится на осознанной взаимозависимости при решении социально-значимых задач.

Cпецифика развития экологических НКО России

    Анализ информации, полученной на каждом из семинаров, позволяет сделать некоторые обобщения. Сгруппировав экоНКО по географическому принципу, обработав наиболее интересные и существенные исходные данные и приведя их к сопоставимому виду, получаем сведения о специфике развития регионального экологического движения России.
    В таблице 1 показано, как проводилось группирование НКО. Я счел достаточным выделить для анализа только 4 региона: Северо-Запад России, Поволжье и Урал, Сибирь, а также Байкал и Забайкалье. Из сопоставления были исключены организации, участвовавшие в первом - Брянском - семинаре, и донские НКО, работавшие в Волгограде. Дело в том, что от центральных и южных регионов страны на семинарах было представлено небольшое число организаций, недостаточное для того, чтобы можно было бы сделать какие-то обобщения. По-видимому, следует провести специальное исследование экологических организаций этих территорий.

Параметры для сопоставления включают:

• сферы деятельности НКО;
• приоритетные управленческие темы;
• реализацию функций управления и обеспечения;
• ресурсы НКО.

Таблица 1. Региональные группировки экоНКО

    Приведенные ниже гистограммы характеризуют специфику функционирования НКО в регионах. Чтобы читатель мог получить представление о репрезентативности выводов, в подзаголовках каждой из гистограмм приводится число региональных организаций, от которых была получена информация. В совокупности использованы данные по 132 НКО. Для сравнения отмечу, что по данным ЦКИ СоЭС на конец 1997 года, общее число коллективных членов этой организации от России было равно 218. Если из этого числа исключить московские НКО и экологические группы центральных и южных областей, то останется 162 организации. Таким образом, даже учитывая, что многие НКО не являются членами СоЭС, можно утверждать, что выводы весьма репрезентативны.
    Информация, приведенная на гистограммах, была извлечена из анкет, заполнявшихся участниками семинаров (как правило, это были ведущие активисты или руководители групп), а также из "крабов", построенных ими для своих НКО в процессе диагностики организационной развитости групп.
    Цифры на гистограммах рис. 1 показывают, какая доля (в процентах) от общего числа НКО вовлечена в ту или иную сферу деятельности. Замечу, что по замыслу организаторов семинаров на каждом из них работало по два представителя от каждой НКО. Анкеты заполнялись ими независимо друг от друга. После предварительного анализа ответов в ходе семинара проверялась их аргументированность, и в случае расхождения ответов двух представителей с ними проводилось собеседование.
    Как следует из сравнения данных рис. 1, превалирующей сферой деятельности НКО во всех четырех регионах является информационно-просветительская работа в области экологии (от 50 до 70% от соответствующего числа НКО). Столь же высокие значения (50-60%) были получены по такому виду деятельности, как охрана окружающей среды и среды обитания. Но при детальном изучении выяснилось, что эта сфера деятельности в большинстве случаев охватывается также за счет информационно-просветительской работы и вопросов, связанных с экологичеким обучением и образованием. Наименее всего экоНКО работают в таких значимых сферах деятельности, как восстановление природных ресурсов и оказание услуг, связанных с природоохранной работой (10-20%). Исключение составляют сибиряки, где 30% НКО предоставляют услуги по охране природы.
Чуть больше трети НКО относят в сферу своих видов деятельности оказание поддержки другим организациям и населению. Здесь исключение составляют группы из региона Байкала и Забайкалья (почти половина).
    Какие выводы можно сделать из таких оценок?
    Мне представляется естественным превалирование информационно-просветительской составляющей в текущей работе НКО по двум причинам. Во-первых, именно эта деятельность чаще всего финансируется за счет таких главных источников средств, как гранты зарубежных фондов и ресурсы, поступающие через работу членов НКО в международных программах. Во-вторых, как показывает оргдиагностика, большинство НКО не располагают пока ни достаточными ресурсами, ни оборудованием, ни технологиями для того, чтобы вести непосредственную работу на природных объектах и оказывать качественные услуги в области природоохранной деятельности. Хочу сразу же оговориться, однако, что по всем четырем регионам имеются примеры неплохой профессионально организованной работы и в этой сфере.
    На рис. 2 приводятся сводные данные о том, как в организациях были "поставлены" до семинара функции управления и обеспечения. Эти оценки были выявлены в результате применения участниками методики диагностики степени организационного развития. При построении конфигурации и палитры своей организации каждая пара представителей НКО заполняла "краб". Одна из групп признаков при этом содержала характеристики функций управления и обеспечения. Участники оценивали эти признаки, проставляя одну из четырех возможных качественных оценок (сильно проявленый признак; средне проявленный; слабо выраженный и отсутствующий). Поэтому на гистограммах по каждому признаку приведены четыре оценки: крайний левый столбик - процент высоких оценок, второй слева - процент средних, третий - доля слабых и крайний правый - процент НКО, считающих, что у них данный признак полностью отсутствует.
   Следует отметить, что числа НКО, приводимые в скобках в подзаголовках рисунка, не совпадают с числами из рис. 1, потому что, с одной стороны, не все участники сдали анкеты, а с другой, не все смогли построить "крабы" для своих организаций.
    Межрегиональное сопоставление хочется начать с двух последних признаков. Оценивая их (наличие правового обеспечения деятельности и внутриорганизационной аттестации сотрудников), большинство НКО были единодушны: от 54 до 81% НКО не проводят аттестацию своих активистов и лишь пятая часть НКО Сибири поставили этой функции высокую оценку.
    Несколько лучше обстоит дело с правовым обеспечением. Но немного. Если исключить регион Байкала и Забайкалья, где лишь у трети НКО отсутствует эта функция, то хуже ситуация в трех других регионах, где половина НКО (от 48 до 54%) не обеспечивает свои акции и действия юридически. Естественно, что такое положение абсолютно не отвечает сегодняшней тенденции построения правового государства и неадекватно роли экоНКО в нем, а именно умению юридически грамотно отстаивать экологические права граждан и защищать природу. То, что в регионе Байкала и Забайкалья не менее половины НКО удовлетворены правовым обеспечением своей работы, объясняется среди прочего и тем, что многим из них в ходе прошлых акций удалось получить азы правовой культуры и научиться пользоваться ими.
    Для всех четырех регионов характерны в среднем хорошие оценки того, как в НКО развиты функция стратегического планирования и процедуры среднесрочного планирования по схеме "цель-задачи-ресурсы", - около двух третей участников считают так.
    По остальным 5 из 9 признаков налицо явное проявление региональной специфики. Если вопросы материально-ресурсного обеспечения неплохо решаются на Байкале и в Забайкалье (лишь 31% слабых оценок), скорее "на троечку" их оценивают на Северо-Западе (38% средних и 10% сильных оценок при 42% слабых), то для Поволжья и Урала дела обстоят похуже (35% слабых оценок и 35% НКО считают, что эта функция вовсе не работает). Своебразна картина для Сибири: НКО разделились пополам - одни дают среднюю и высокую оценку этой функции, а другие, напротив, считают, что она не реализуется в их организациях.
    Характерно, что для НКО Байкала и Забайкалья доминируют высокие и средние оценки таких функций управления, как финансовое управление и бухучет, подбор и расстановка исполнителей, формирование команд и отчетность, а для организаций северо-западного и волжско-уральского регионов преобладают средние оценки. Совсем по-иному выглядит это для НКО региона Сибири: менее трети организаций дали высокие оценки, но существенно более трети считают эти функции отсутствующими или слабопроявляющимися.
    И наконец, сопоставим, как НКО из разных регионов работают со своими основными ресурсами. Это важно по нескольким причинам. Сколь бы преданными природе и окружающей среде ни были активисты НКО, рано или поздно они осознают, что без систематической работы по привлечению ресурсов, необходимых для решения сложных природоохранных проблем, их потенциально серьезные начинания "зависают" или превращаются в имитацию деятельности. Это - во-первых. Во-вторых, за последние два-три года стала намечаться тенденция к сокращению размеров грантов, выделяемых на экологическую деятельность зарубежными фондами, с одной стороны, и к свертыванию масштабов деятельности таких фондов, с другой. А поскольку это был один из главных источников, то результатом может стать "замирание" или даже "отмирание" ряда организаций.
    Из рис. 3 следует, что во всех регионах экоНКО неплохо работают с самым главным ресурсом - человеческим. Действительно, лишь в Сибири 40% НКО считают, что в их группах отсутствуют процедуры развития человеческих ресурсов.
    У НКО Байкала и Забайкалья одинаково сильно организационно развиты вопросы обеспечения их деятельности всеми видами ресурсов. Лишь относительно механизмов сбора средств спектр оценок смещен в сторону средних и слабых. В трех остальных регионах примерно треть НКО либо вообще не имеют помещений, либо крайне стеснены "своими квадратными метрами". НКО Сибири вновь разделились на две категории: у половины с помещениями все в порядке, а другая половина страдает от их отсутствия.
    Большинство НКО Поволжья и Урала крайне неудовлетворены тем, что в их организациях не развиты механизмы сбора средств (51%).
    И наконец, во всех регионах кроме четвертого (Байкал и Забайкалье) спектр оценок обеспеченности НКО смещен в сторону средних и слабых. И при этом примерно треть НКО из этих регионов считает, что никакой работы по обеспечению их деятельности оборудованием и материалами не ведется.
    На рис. 4 (а,б,в) дается информация о том, у какого числа НКО отсутствует тот или иной из 32 признаков.
    Теперь на рис. 5 приведу статистические данные о том, как участники всех семинаров оценивают значимость управленческих тем для региональных экоНКО.
    Важно, что не только такая тема, как привлечение средств, приоритетна для большинства НКО, а то, что второй по значимости стала тема, связанная с разработкой проектов.

    Остановимся на острой теме диверсифицированности бюджета НКО. Как видно из таблицы 2, содержащей сведения об источниках годового бюджета, 18 экоНКО Северо-Запада РФ, участвовавших в петрозаводском семинаре (в процентах от общей суммы, за исключением тех, которые обозначили свои источники финансирования крестиками (+), 5 групп не имели никаких денежных средств (НКО ? 2, 3, 5, 7 и 13). Это, как правило, вновь образованные организации. По сути дела, лишь одна организация (? 6) в 1996 году имела более-менее диверсифицированный бюджет (5 из 11 возможных источников поступления средств). Наиболее же характерной чертой было использование только 2-3 источников (8 из 18 организаций). Неиспользованным вообще остался такой источник средств, как шоу-сборы. И фактически "не работали" такие источники средств, как местные органы власти, сбор с населения и выставки-продажи. Самыми же важными источниками финансирования деятельности экоНКО в 1996 году являлись гранты от зарубежных фондов (5 организаций) и финансирование через участие в международных проектах (6 организаций).
    На рис. 6 сведена информация о том, какими источниками средств пользовались те 13 из 18 экоНКО, у которых в 1996 году в бюджете имелись денежные средства. В отличие от НКО на Брянском семинаре основными здесь были средства, поступавшие от участия в выполнении международных проектов (почти для половины из 13 организаций), и гранты зарубежных фондов (25, 60, 80, 88 и 100% бюджета пяти НКО). Роль государственных источников средств была здесь менее значимой. Интересный факт выявился при анализе прогноза о формировании бюджета НКО на 1997 году. Из 18 организаций лишь шесть смогли дать такую оценку по ряду источников в процентном отношении, а половина групп вообще не смогла ответить на вопрос. Можно сделать вывод о том, что большинство экоНКО "живут" сегодняшним днем, а не продумывают, как будут решаться проблемы финансирования их деятельности даже на год вперед. А говорить о наличии каких-либо стратегий устойчивого финансирования вряд ли приходится. Аналогичная ситуация характерна для многих НКО России.

О взаимодействиях НКО с другими организациями

    За прошедшее десятилетие произошли существенные изменения, связанные с оформлением трех самостоятельных секторов. Это выделение из номеклатурно-партийного аппарата собственно государства как "слуги закона" с очерченными функциями и полномочиями и изменение характера деятельности государственных учреждений. Это бурный рост коммерческих структур, возникновение общественно-политических движений, разнообразных общественных объединений и некоммерческих организаций. В 1995-98 годах создана правовая база, регулирующая не только статус и условия деятельности разных секторов, но и принципы взаимодействия между ними. Для "третьего сектора" важнейшие законодательные акты в этой области - это Гражданский Кодекс, Федеральные Законы об общественных объединениях, о некоммерческих организациях, о благотворительной деятельности и благотворительных организациях; обсуждаются законопроекты о социальном заказе, лоббировании и другие.
    На семинарах-тренингах для лидеров НКО России, Беларуси, Армении и Азербайджана среди десятка различных тем особое внимание обращалось на то, как сотрудники НКО оценивают эффективность взаимодействия их организаций с другими структурами. Для этого использовалась специально разработанная анкета.
    На рис. 7-8 приводятся результаты, полученные при обработке собранных анкет. Замечу, что часть оценок приведена в процентном соотношении, часть в абсолютных величинах. Из рис. 7 видно, что МИДОО считают наиболее полезными свои связи с городской администрацией. Достаточно высоко оценивается степень взаимодействия со СМИ. Удивительно слабы контакты между различными НКО. При этом скорее неплохо, чем никак, характеризуются связи с коммерческими структурами. А вот взаимодействие со всякими государственными организациями (кроме горадминистраций) оценивается весьма низко.
    На рис. 8 показаны аналогичные оценки лидерами "взрослых" НКО. Характерно, что здесь более высоко оценены взаимодействия между НКО. Традиционно неплохо оценены взаимодействия со СМИ, а из властных структур лучше всего оценена городская администрация.

1 Якимец Владимир Николаевич - кандидат технических наук, старший научный сотрудник Института системного анализа РАН, автор монографии по системному анализу, экологии, ядерной безопасности, социальным и экономическим проблемам управления, эксперт ряда фондов, включая институт "Открытое общество", "Евразия", ISAR.

2 Основные виды деятельности - 7 показателей; функции управления и обеспечения - 9; органы руководства - 4; социально-психологическая атмосфера - 6; ресурсы НКО - 4; связи НКО - 2.