Документ взят из кэша поисковой машины. Адрес оригинального документа : http://www.rsr-online.ru/doc/group01/23-09/04.doc Дата изменения: Mon Sep 15 12:08:05 2008 Дата индексирования: Tue Oct 2 07:35:20 2012 Кодировка: koi8-r

Сводный юридический анализ
проекта федерального закона «Об автономных учреждениях»
(редакция по состоянию на 24.09.2005 г.)


1. Существо законопроекта
Проект федерального закона «Об автономных учреждениях»

(далее - законопроект) предлагает ввести в современное российское
законодательство автономное учреждение в качестве новой разновидности
действующей организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица
- учреждения.
Концепция законопроекта сводится к тому, чтобы по мере возможности
расширить права государственного учреждения по распоряжению закрепленным за
ним имуществом, освободив при этом его собственника - учредителя от всякой
ответственности по обязательствам учреждения.

2. Правомерность введения в законодательство Российской Федерации
формы автономного учреждения
В числе существующих организационно-правовых форм некоммерческих
юридических лиц действующее российское законодательство предусматривает
учреждение (ст. 120 Гражданского кодекса РФ 1994 г., ст. 9 Федерального
закона от 8 декабря 1995 г. «О некоммерческих организациях»).
Однако, несмотря на сходство в названии, гражданско-правовой статус
автономного учреждения, согласно концепции представленного законопроекта,
будет существенно отличаться от правового положения обычного учреждения.
Установление предлагаемым Федеральным законом новой разновидности
некоммерческой организации, не предусмотренной действующим Гражданским
кодексом РФ, допускается в соответствии с ч. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ, а также
ст. 6 Федерального закона от 21 октября 1994 г. «О введении в действие
части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
В соответствии с правилом п. 3 ст. 1 законопроекта Федеральный закон
«О некоммерческих организациях» применяется к отношениям, возникающим в
связи с созданием, деятельностью и прекращением автономных учреждений, если
иное не предусмотрено Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и
федеральными законами, указанными в п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об
автономных учреждениях».
Данное положение законопроекта вполне согласуется с нормой п. 3 ст. 120
ГК РФ, согласно которой особенности правового положения отдельных видов
государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми
актами.

3. Цели и задачи законопроекта
Согласно концепции законопроекта и пояснительной записке к нему,
автономные учреждения, являясь новым типом государственного
(муниципального) учреждения, призваны действовать наряду с уже
существующими государственными и муниципальными учреждениями, по сравнению
с которыми автономные учреждения должны обладать большей свободой в
отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед
ними целей, закрепленных в уставе автономного учреждения.
Однако следует отметить, что фактически представленный законопроект не
только не решает поставленные задачи, но весьма существенно ограничивает
правоспособность и дееспособность автономного учреждения по сравнению со
статусом обычного государственного (муниципального) учреждения, но при этом
повышает степень ответственности автономного учреждения по гражданско-
правовым обязательствам.

4. Правоспособность автономного учреждения
Согласно п. 1 ст. 50, ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение есть
некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого
характера и финансируемая им полностью или частично.
Все некоммерческие юридические лица в Российской Федерации обладают
целевой (специальной) правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Это означает,
что предмет и цели деятельности некоммерческой организации должны
соответствовать закону и быть определены в ее учредительных документах.
Как предусмотрено п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих
организациях», некоммерческие организации могут создаваться для достижения
социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и
управленческих целей, охраны здоровья граждан, развития физической культуры
и спорта и т.п. целях, направленных на достижение общественных благ.
Некоммерческая организация не может иметь извлечение прибыли в
качестве основной цели своей деятельности. Некоммерческая организация
вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку,
поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана.
Возможность осуществления предпринимательской деятельности должна быть
указана в учредительных документах некоммерческой организации, а также
соответствовать целям ее создания. Однако даже в этом случае некоммерческая
организация не вправе распределять полученную прибыль между своими
учредителями (участниками), а должна направлять ее на цели, ради которых
она создана (ст. 49, 50 ГК РФ; ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Между тем юридически сомнительна следующая формулировка п.1 ст. 2
проекта федерального закона «Об автономных учреждениях», в соответствии с
которой, автономные учреждения могут создаваться «для оказания услуг
(выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством
Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в
области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты,
занятости населения, физической культуры и спорта».
Данная формулировка нуждается в серьезной корректировке, поскольку из
ее буквального смысла непонятно, какие именно функции государства
(публичных образований) могут быть возложены на автономные учреждения?
Будут ли это управленческие функции, аналогичные тем, которые имеют
соответствующие органы исполнительной власти (министерства, ведомства,
агентства, службы и пр.) или какие-то иные функции, аналогичные указанным в
ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»?

Вопрос о целях и задачах создания автономных учреждений является
принципиальным, поскольку речь идет о возможном установлении совершенно
разных правовых статусов:
- во-первых, автономное учреждение может быть наделено статусом
публичного юридического лица, которому действительно передаются некоторые
управленческие функции и административные правомочия, которыми обычно
наделяются соответствующие государственные органы (органы местного
самоуправления), создаваемые в настоящее время в форме государственных
(муниципальных) учреждений (ст. 120 ГК РФ; ст. 9 ФЗ «О некоммерческих
организациях»). Примером такой организации является, допустим Пенсионный
фонд;
- во-вторых, автономное учреждение может обладать статусом так
называемого «квазипубличного» юридического лица, т.е. в соответствии со
своей специальной правоспособностью может осуществлять деятельность,
обычную для некоммерческой организации, но при этом иметь некие льготы,
привилегии или, напротив, ограничения, связанные с его общественной,
общегосударственной значимостью, особой культурной ценностью его имущества
и т.п. (например, Большой театр);
- в-третьих, правосубъектность автономного учреждения может быть в
принципе идентична статусу обычного государственного (муниципального)
учреждения (ст. 120 ГК РФ; ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»), с
некоторыми особенностями, которые желает установить законодатель.
Буквальный, смысловой, системный и логический анализ текста
законопроекта позволяет сделать вывод, что законодатель преследовал именно
цель видоизменить правовое положение отдельных некоммерческих юридических
лиц, ранее созданных в форме государственных (муниципальных) учреждений и
осуществляющих обычную для них деятельность в области науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта.
По общему правилу, предусмотренному нормой ч. 1 п. 1 ст. 49 ГК РФ, для
автономного учреждения устанавливается целевая (специальная)
правоспособность (п. 1, 4 ст. 4 проекта).
При этом в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед
страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение
призвано осуществлять деятельность по оказанию услуг (выполнению работ)
полностью или частично бесплатно для потребителя (ч. 1 п. 2 ст. 4 проекта).

Как декларируется в п. 2 ст. 4 законопроекта, финансирование указанной
деятельности предполагается обеспечивать из соответствующего бюджета в
форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных
источников, не запрещенных законом. При этом общий порядок и механизмы
финансирования в законопроекте не определены.
Сверх указанных объемов заданий и обязательств автономное учреждение в
рамках своей основной деятельности будет выполнять работы и оказывать
услуги на возмездной основе (п. 3 ст. 4 проекта).

Безусловно, расширение хозяйственной самостоятельности для автономного
учреждения следует приветствовать. И для многих учреждений в сфере
массовой культуры и спорта, организаторов зрелищных мероприятий и т.п.
юридических лиц такой подход, без сомнения, является правильным.
В то же время остается не ясным, каким образом, в каком порядке будет
финансироваться автономное учреждение, поскольку никаких обязанностей
собственника - учредителя по финансированию уставной деятельности
автономного учреждения законопроект не предусматривает.
Представляется, что для целого ряда некоммерческих организаций данный
подход является неприемлемым.
Для учреждений среднего, высшего и послевузовского образования,
организаций, занимающихся фундаментальными научными исследованиями, для
многих российских музеев и фондов, ряда других учреждений отсутствие
планомерного и систематического государственного финансирования равносильно
прекращению их фактической деятельности или превращению в коммерческие по
сути организации, высшей целью которых является не реальная забота о благе
государства и его граждан, а получение максимальной прибыли.
Очевидно, что любые заявления о том, что Правительство РФ проводит
политику, направленную на улучшение образования и воспитания подрастающего
поколения, на укрепление здоровья нации, на повышение нравственного и
культурного уровня граждан России, останутся декларацией, если каждому
человеку не будет реально обеспечена доступность образования, культуры,
квалифицированной медицинской помощи, возможности заниматься спортом и
пользоваться другими важнейшими благами и завоеваниями цивилизации,
гарантированными Конституцией РФ (ст. 7, 41, 43 и др.).
Некоторые гарантии сохранения статуса существующих государственных
(муниципальных учреждений), обозначенные в законопроекте, явно
недостаточны, поскольку решение вопроса об изменении типа учреждения
отнесено законопроектом к компетенции не только Правительству РФ, но также
уполномоченным на то органам государственной власти субъекта РФ или органам
местного самоуправления, т.е., по существу, - конкретным чиновникам (п.
3, 4 ст. 5 проекта).
Поэтому в самом федеральном законе следует либо исключить учреждения в
сфере образования, науки, здравоохранения и т.п. из-под юрисдикции данного
закона; либо внести в законопроект поправки, в которых было бы четко
указано о сохранении прежнего порядка государственного финансирования
деятельности автономных учреждений в этих областях, предусмотренного
бюджетным законодательством.

5. Правовой режим имущества
Для автономного учреждения предлагается существенно расширить объем
права оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) по сравнению с тем, как это
установлено ст. 298 ГК РФ для обычного учреждения. При том, что
собственником имущества остается государство.
Если обычное учреждение не вправе отчуждать или иным способом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за
счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ), то автономное
учреждение сможет распоряжаться даже своим недвижимым имуществом (ч. 1 п.
2 ст. 3 проекта).
Как и обычному учреждению (п. 2 ст. 298 ГК РФ), автономному учреждению
предоставлено право самостоятельно распоряжаться доходами от своей
деятельности, а также имуществом, в том числе недвижимым, приобретенным за
счет этих доходов (п. 5 ст. 2 проекта).
Однако автономное учреждение будет не вправе без согласия собственника
распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным
за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет
целевых средств, выделенных ему собственником ч. 1 п. 2 ст. 3 проекта).
Виды такого имущества должны определяться «одновременно с принятием
решения» о его передаче автономному учреждению или «о перечислении целевых
средств на его приобретение», либо «в порядке, устанавливаемом
Правительством РФ» (ч. 2, 3 п. 2 ст. 3 проекта).
Однако по-прежнему неясно, в каком порядке Правительство РФ будет
определять виды такого имущества. Следует ли Правительству РФ принять
нормативный акт общего характера, касающийся всех или определенных видов
автономных учреждений, либо в каждом конкретном случае для отдельных
автономных учреждений будут устанавливаться особые перечни видов
имущества, которым эти учреждения не вправе распоряжаться без согласия
собственника? Думается, что общую норму целесообразно все-таки установить в
самом законе «Об автономных учреждениях».
Как предусмотрено п. 4 ст. 3 проекта, «объекты культурного наследия
(памятники истории и культуры), культурные ценности, природные ресурсы
(кроме земельных участков), ограниченные для использования в гражданском
обороте либо изъятого из гражданского оборота передаются автономным
учреждениям на условиях и в порядке, определяемых федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами».
Данная формулировка проекта представляется весьма неудачной.
С одной стороны, согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ гражданско-правовой режим
указанных видов имущества, изъятого из оборота либо ограниченного в
обороте, в том числе возможность нахождение перечисленных объектов
гражданских прав в обороте, а также возможность их принадлежности
определенным участникам оборота, как раз и должен определяться в порядке,
установленном законом.
С другой стороны, не вполне понятно, что означает словосочетание
«передаются автономным учреждениям», какое конкретно гражданское право
возникает у автономного учреждения в отношении этого имущества? Отличается
ли это право по своему объему от права оперативного управления,
установленного в отношении недвижимого или особо ценного движимого
имущества? Проект закона «Об автономных некоммерческих организациях»
умалчивает о том, какой конкретно орган государственной власти или орган
местного самоуправления и на каком праве должен передавать указанное
имущество автономному учреждению. Должен ли это быть государственный
(муниципальный) орган, действующий на основании ст. 125 ГК РФ и иных
нормативных актов от имени публичного образования, которое является
учредителем данного автономного учреждения (п. 2 ст. 5 проекта), и какой
именно орган (п. 2 ст. 6 проекта), или же во всех случаях это является
прерогативой исключительно Правительства РФ? Думается, что вся редакция ст.
3 законопроекта нуждается в серьезной доработке.


6. Дееспособность автономного учреждения
Законопроектом предполагается существенное ограничение дееспособности
автономного учреждения по сравнению с дееспособностью обычных учреждений,
поскольку автономное учреждение будет вправе вносить денежные средства и
иное имущество в уставный капитал юридических лиц или иным образом
передавать его другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника)
только с согласия собственника имущества (ч. 4 п. 2 ст. 3 проекта).
На наш взгляд, подобное ограничение дееспособности автономного
учреждения ничем не оправдано (и никак не комментируется ни в пояснительной
записке, ни в концепции законопроекта), тем более, что согласно норме ч. 4
п. 4 ст. 66 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом, обычному учреждению,
которое не является органом государственной власти или местного
самоуправления, разрешение собственника его имущества требуется только для
участия в хозяйственных обществах и товариществах. Для участия в иных видах
юридических лиц такое разрешение не требуется.


7. Взаимоотношения с учредителем
Согласно нормам ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона «О некоммерческих
организациях» учредителями обычного учреждения вправе быть не только
публичные образования, но и другие субъекты гражданского права, а именно
физические и юридические лица.
Законопроект ограничивает круг учредителей автономного учреждения, в
качестве которых могут выступать только публичные образования: Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации либо муниципальные образования (п.
1 ст. 2, ст. 6 проекта).
Следует отметить серьезный недостаток ряда формулировок законопроекта,
касающихся «функций и полномочий» учредителя по отношению к автономному
учреждению (ст. 6, 7, 10 проекта).
Прежде всего, недостаточно четко определены сами функции и полномочия
учредителя (ст. 10 проекта).
Как правило, одним из наиболее важных полномочий, которыми обладает
учредитель по отношению к созданному им юридическому лицу, является
определение направлений и порядка расходования его имущества.
В пп. 7 ст. 10 проекта сказано, что к компетенции учредителя относится
«рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о
совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, когда в
соответствии с п. 2 ст. 3 данного закона для совершения таких сделок
требуется согласие собственника имущества учреждения».
При этом в п. 2 ст. 6 проекта сказано, что «предусмотренные настоящим
Федеральным законом функции и полномочия учредителя» автономного учреждения
осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной
власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного
самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение. Далее
в том же п. 2 ст. 6 проекта говорится, что «в части полномочий по
распоряжению имуществом» автономного учреждения функции и полномочия его
учредителя осуществляются уже другими субъектами, а именно: «федеральным
органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ
или органом местного самоуправления, на который возложено управление
государственным или муниципальным имуществом».
Таким образом, на практике создается почва для серьезных конфликтов не
только между автономным учреждением и его учредителем, но и между
«уполномоченными» государственными органами (органами местного
самоуправления).

8. Ответственность автономного учреждения
Существенно меняется характер имущественной ответственности автономного
учреждения.
В отличие от обычного учреждения, которое отвечает по своим
обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами,
при недостаточности которых субсидиарную ответственность по его
обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120
ГК РФ), автономное учреждение призвано отвечать по своим обязательствам
всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо
ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или
приобретенного учреждением за счет целевых средств, выделенных ему
собственником (ч. 1 п. 3 ст. 2 проекта).
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности
по его обязательствам, автономное учреждение не отвечает по обязательствам
собственника своего имущества (ч. 2 п. 3 ст. 2 проекта).

9. Управление автономным учреждением
Формулировки ст. 9-18 законопроекта, касающиеся порядка управления
автономным учреждением, представляются не вполне продуманными.
Положение п. 1 ст. 9 проекта, согласно которой «структура, компетенция,
порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов
автономного учреждения определяются его уставом в соответствии с настоящим
Федеральным законом и иными федеральными законами», носит декларативный
характер.
Обычно наблюдательный совет наделяется полномочиями, касающимися
определения основных направлений деятельности и расходования средств
некоммерческой организации, а также заслушивает отчеты единоличного
исполнительного органа и ревизионной комиссии. Тем самым предполагается,
что наблюдательный совет созывается примерно один раз в год.
Между тем согласно концепции законопроекта наблюдательный совет призван
выполнять не только обычно свойственные ему функции, но также
«рассматривает предложения руководителя автономного учреждения о совершении
сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, о
совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью (пп. 7, 8, 9 п. 1
ст. 12 проекта), а потому вынужден собираться не реже одного раза в квартал
(п. 1 ст. 13 проекта).
В основе формирования высшего коллегиального органа юридического лица -
учреждения, которое не имеет членства, должен лежать принцип обеспечения
контроля за расходованием его имущества и средств в соответствии с их
целевым назначением.
Следовательно, этот орган должен, так или иначе, формироваться самим
учредителем, в том числе из числа лиц, прямо назначенных собственником
имущества учреждения, либо добровольно финансирующих деятельность
учреждения (благотворителей), либо иных известных лиц, облеченных доверием
и обладающих необходимым авторитетом, а потому не получающих никакого
вознаграждения за свою работу.
Наблюдательный совет автономного учреждения включает в свой состав от 5
до 11 членов, в том числе представителей государственных органов (органов
местного самоуправления), выступающих от имени - собственника-учредителя, а
также иных лиц, имеющих заслуги и достижения в соответствующей области
деятельности, представителей трудового коллектива автономного учреждения
(п. 1 ст. 11 проекта).
Вместе с тем, учитывая состав и количество членов наблюдательного
совета, серьезность их функций и достаточную регулярность созыва совета,
следует уточнить, кто и в каком порядке будет финансировать деятельность
членов совета, поскольку, если форма автономного учреждения получит
распространение, будет весьма проблематично укомплектовать все
попечительские советы всех этих учреждений компетентными кадрами.
Кроме того, компетенция попечительского совета (ст. 12 проекта) должна
быть четко состыкована с полномочиями учредителя (ст. 10 проекта), а также
с компетенцией иных коллегиальных органов автономного учреждения - ученого
совета, художественного совета и др., предусмотренных его уставом (п. 2 ст.
9 проекта).
Положения проекта, которые устанавливают ограничения полномочий
руководителя в отношении совершения крупных сделок и сделок с
заинтересованностью (ст. 15-18 проекта), достаточно механически перенесены
из действующих законов о хозяйственных обществах, без учета специфики
статуса автономного учреждения и существующих ограничений его
правоспособности, дееспособности и полномочий по распоряжению отдельными
видами имущества.
В совокупности все это сужает возможности учреждения по осуществлению
даже основной деятельности.